中国外汇：新发展格局下的外汇领域改革开放？

党的十九届五中全会指出，“十四五”时期要坚定不移地贯彻新发展理念，坚持稳中求进工作的总基调，以推动高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。习近平总书记重要讲话和全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，是谋划新发展阶段我国外汇管理改革的根本遵循，也更明确了改革完善与高水平开放相适应的外汇管理体制机制的逻辑主线。

外汇市场是我国改革开放和对外交往的前沿和门户。改革开放特别是加入世贸组织以来，我国积极融入全球市场，利用国内国际两个市场、两种资源，形成市场和资源“两头在外”的发展模式，实现了经济的持续快速发展。40多年来，伴随着改革开放的历史进程，外汇管理部门始终围绕党和国家中心工作，坚持服务国家对外开放战略，高效集约配置和使用外汇资源，为不同时期经济建设发展大局作出了重要贡献。

紧密服务于我国加入国际大循环的战略需要。改革开放后的一段时期，我国实施出口导向型经济发展战略，引入国际资本推动经济实力快速提升。外汇管理坚持服务国家对外开放战略，不断适应我国要素禀赋优势变化。1994年推进外汇管理体制改革，取消外汇留成与上缴制度，人民币官方汇率和外汇调剂市场汇率实现并轨，建立银行结售汇制度和全国统一的外汇市场，为人民币可兑换打下了坚实基础。1996年实现经常项目完全可兑换，取消所有经常项目对外支付和转移限制。这一系列外汇管理市场化改革举措成为涉外经贸改革的“先手棋”，为2000年我国加入世贸组织奠定了基础。进入新世纪以来，外汇管理改革按照“先流入后流出，先长期后短期，先直接后间接，先机构后个人”思路，稳妥有序推进资本项目开放，人民币资本项目可兑换程度大幅提高。根据国际货币基金组织7大类、40项资本项目的开放标准，目前我国已有37项实现不同程度的开放。

适应我国从外汇短缺到总体平衡的深刻变化。外汇短缺是发展中国家经济发展面临的主要难题。从新中国成立到改革开放初期，我国一直面临外汇短缺的硬约束。1980年我国对外公布的外汇储备为-12.96亿美元。1994年启动的外汇管理体制改革，逐步奠定了我国长期以来保持的国际收支经常项目和资本项目双顺差局面，外汇储备快速增长。2006年2月，外汇储备规模达到8536.72亿美元，超过日本，位居世界第一。2008年国际金融危机初期我国面临跨境资金流出压力，此后发达国家实行量化宽松政策带来跨境资金大量流入。2015 年末至 2017年初，外汇市场几次出现“汇率贬值—跨境资本流出—外汇储备下降”的负向螺旋。2018年4月中美经贸摩擦和2020年初新冠肺炎疫情也对外汇市场造成冲击。总体来看，近年来我国有效应对了外汇市场流入和流出两个方向的高强度冲击，外汇储备基本保持在3万亿美元以上。当前我国已告别外汇短缺格局，进入国际收支和跨境资金流动基本平衡的新阶段。与此相适应，外汇管理提出了促进国际收支平衡的新目标，开始从“宽进严出”转向“均衡管理”，逐渐把管理重心转到促进贸易投资便利化上来。同时，围绕人民币汇率形成机制改革，理顺外汇供求关系，市场在外汇资源配置中的决定性作用逐渐增强。

服务于发展模式的转变和新发展格局的形成。大国经济的发展不可能长期依赖国际市场和外循环，这也是世界经济发展的一般规律。以2008年国际金融危机为分水岭，我国外部环境和要素禀赋优势发生了显著改变，市场和资源“两头在外”的国际大循环动能在2007年达到顶峰之后明显开始减弱，经济的内外循环格局逐步发生了深刻变化。2007～2019年，我国外贸依存度由66%下降到约32%，经常项目顺差与GDP的比例由9.9%降到2%以内。据初步统计，2020年前三季度，我国经常账户顺差为1707亿美元，相当于同期GDP的1.7%，继续保持在合理的范围之内。2008年以来，国内需求对经济增长的贡献率有7个年份超过了100%。国内消费已经成为经济增长的主要动力，我国经济正在向国内大循环为主开始转变。面对新发展格局，外汇管理部门坚持用改革统领外汇管理工作，外汇管理重点领域和关键环节改革取得了新进展。一方面，助推我国经济对外开放和构建开放型经济新体制，力促贸易投资自由化便利化，推动金融市场高水平双向开放；另一方面，持续完善与开放型经济新体制相适应的外汇管理体制机制，建立健全外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架，在构建全面开放新格局进程中不断提高大国开放型经济体金融宏观调控能力。

当前，我国已经具备大国经济的重要特征。大国经济的优势是内部可循环，以国内大循环吸引全球需求和资源。“十四五”时期，我国要充分利用储蓄率较高的优势，强化国内金融体系的投融资作用，畅通金融要素的国内大循环；同时要顺势而为，促进本外币一体化，建设以人民币资产为基础的国际金融中心。

在新发展格局下，金融等高端服务业的对外开放步伐正在加快。为此，外汇管理改革在坚持服务制造业和贸易投资的基础上，要加大对消费和金融等第三产业的支持力度，在更多领域推进高水平开放，更好地服务于“双循环”发展大局。外汇领域要围绕高水平对外开放，对标国际规则和惯例，着力增加长期性、制度性的有效政策供给，充分满足市场主体配置外汇资源的需要。要在银行、保险、基金、证券、资管等领域引入更多高水平国际竞争者，支持金融市场互联互通和双向开放，加快高水平金融法律的供给，创造公平竞争的市场环境。

为了促进开放条件下国家治理体系和治理能力现代化。外汇管理改革要注意统筹好国内国际两个大局，着力防范化解重大金融风险，更加有力地维护国家金融安全和经济利益。要从制度上完善应对外部冲击的现代金融监管体系，建立符合国际惯例和中国特色的外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架。要坚持协调宏观逆周期和微观跨周期的关系，微观保市场健康有序，宏观保资本流动平衡，逆周期调节跨境资本流动，促进国际收支平衡，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

当前和今后一段时期，我国仍然处于重要战略机遇期，外汇管理部门将按照党中央、国务院决策部署，结合“十四五”规划提出的经济社会发展目标，根据国际经济金融形势变化和中国发展战略需要，继续深化金融外汇领域的改革开放，服务新发展格局。

稳妥有序推进资本项目开放。一是完善直接投资外汇管理。构建准入前国民待遇加负面清单管理模式，加快落实双边和多边贸易投资协定，推进合格境外有限合伙人（QFLP）和合格境内有限合伙人（QDLP）外汇管理方式改革，更好地满足市场主体的跨境投资需求。二是推动跨境融资交易和汇兑环节统一协调。制定私募投资基金跨境投资的政策框架，实现全口径跨境融资宏观审慎加行业负面清单的管理，提升跨境融资便利化水平。三是加快提升金融市场国际化水平。推动实现符合国际惯例的证券投资开放政策，常态化地发放QDII额度，实施“跨境理财通”试点，整合金融市场开放渠道。中长期来看，在符合“三反”原则（反洗钱、反恐怖融资、反逃税）的前提下，除少数涉及国家安全及高风险领域的交易外，实现跨境资本双向流动的基本自由；建立健全个人跨境资本交易的管理制度，满足个人对外投资和用汇的合理需求。

建设更高水平开放型外汇管理新体制。一是促进高水平贸易自由化便利化。推动外汇管理方式从事前审查全面转向事后核查，推动实现高效、安全、低成本的跨境贸易结算。推进以风险评估为导向完善贸易主体分类管理，形成“越合规越自主，越诚信越便利”的良性循环。二是实现高水平跨境投融资自由化便利化。全面放宽和取消跨境投融资的规模和资金使用等限制，扩大外债登记管理改革试点，开展跨国公司本外币一体化资金池业务试点。三是推动共建“一带一路”高质量发展。支持“一带一路”企业贸易结算便利化，优化外汇账户，助力企业走出去。四是加快推进自由贸易试验区、上海国际金融中心、粤港澳大湾区、海南自由贸易港等区域改革的外汇政策创新，服务好国家重大区域发展战略，助力打造改革开放新高地。五是建设开放多元、功能健全的外汇市场。统筹发展在岸市场和离岸市场，提升境内市场国际影响力和金融机构全球参与度。

进一步提升开放条件下国家治理体系和治理能力现代化水平。一是不断完善外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架。宏观审慎方面着力防止大规模跨境资本流动引发系统性金融风险，微观监管方面着力维护外汇市场竞争秩序和消费者合法权益，以零容忍态度严厉打击外汇领域违法违规活动。二是推进科技赋能“数字外管”和“安全外管”建设。构建人工智能和大数据技术的跨境资本流动监测体系，提升跨境区块链平台服务外汇收支和跨境融资能力，更好地服务实体经济发展。三是完善金融开放领域法律体系。推动外汇管理条例修订，完善涉外经贸法律和规则体系，加强国内跨部门、国际跨境监管合作。